基层税务机关提高风险管理水平的实践与思考
随着经济社会形势的不断变化和发展，建立与经济发展相匹配的税收征管新模式成为摆在税务机关面前的重要课题，并亟需解决。在此背景之下，如何创新思路、创新举措、创新模式，突破税收征管的瓶颈问题、征收难题，实施何种税源管理改革，值得各地税务机关认真思考。国家税务总局在“十二五”规划中明确指出：“以科学的风险管理理论为基础，以现代信息技术为支持的税收风险管理，可以进*步落实税收征管的科学化、精细化管理，加强税源监控、防止税款流失”。为此，加强税收风险管理将成为实现税收管理现代化的须途径。
本文拟围绕基层税务机关如何强化风险管理，建立以风险识别为基础、以风险推送为纽带、以风险应对为重点、依托信息化支撑，*化资源配置、组建风险识别团队，推动风险团队实体运作，提出自己的思路和建议。
*、税收风险管理的概念和内涵
税收风险管理按其内容主要分为税源监控风险管理和税收执法风险管理，本文重点阐述税源监控风险管理。税源监控风险管理是指税务机关依托风险管理指标体系对风险管理对象进行预警，并根据其风险程度进行风险识别、应对处置以及绩效评估的过程，主要包括风险识别、等*排序及推送、风险应对及反馈、监督和评价等方面内容。
(*)确立税收风险指标。对税收风险指标的名称、分类、计算公式、数据关系、解释口径、指标特性、指标间业务关系、数据来源等进行规范的说明、描述和定位。
(二)构建风险指标体系。对确立的税收风险指标，根据指标的特性采取适当的方式进行初步的比较、分析和判断，筛选出本项税收风险指标构成税收风险的纳税人。然后按照纳税人、行业、税种、区域等多个维度进行组合和归集，形成系统的风险分析指标体系。
(三)风险识别和排序。对每*项税收风险指标赋予分值，按照各项指标风险分布状况以及构成各项指标的要素单位，对风险指标平均值的影响程度和离散程度划分等*，赋予不同的分值后，定期进行税收风险的识别、排序和预警。
(四)搭建风险预警平台。依托税务机关掌握的内、外部数据分析系统，将各类风险分析指标进行有效组合和预警设置，分区域、行业、税种、纳税人进行风险对象的分析、筛选和排序，分别进行风险指标的有效性评价，建立高、中、低等风险指标集。
(五)风险预警处置和效果评价。针对税收风险预警产生的风险管理对象，区别其风险程度有计划、有针对性进行数据核查、纳税评估、税务稽查或开展区域性的专项整治。对风险应对处置的实际效果进行跟踪、反馈和评价，及时修正由误差风险指标产生的税收风险指标体系。
二、当前风险管理中的问题和原因分析
税收风险的不确定性，对基层税务机关提高风险管理水平而言是须面对的*个难题和挑战。当前，各地税务机关对风险管理在理念定位、客观条件和主观意识上不同程度地存在欠缺，充分认识风险管理中存在的问题并认真分析原因尤显必要。
(*)存在的主要问题：
1、涉税风险的警示提醒作用未能充分显现。随着依法治税工作的不断深入，纳税人的纳税意识明显增强，纳税人欠缴税款大多数是由于不懂税收政策造成的。税务机关在实施风险管理时，更多地是依靠单户检查评估的方式，由于税务机关人少户多，不能充分发挥风险警示提醒和纳税辅导的作用，从而使大多数的纳税人游离于检查评估的监督之外。
2、纳税评估的效率有待进*步提高。税源管理机构开展纳税评估往往采取实地调查的方式，而较少采用税务约谈的方式。多年的税收专管员制度，使基层税务人员形成了惯性思维，风险应对人员接到任务后，往往选择采用实地检查的方式，有些能够通过税务约谈方式就能消除的疑点，也通过实地调查的方式，影响了工作效率。
3、税务稽查应对风险的比例较少。当前的稽查选案，由于考虑到稽查考核指标、稽查入库税款金额等原因，大多是以纳税人的收入规模、行业确定，并没有根据纳税人的风险等*确定。加之税务稽查取证的要求高，每年通过稽查应对的风险比例较低，使得多数中、小企业没有得到有效的监管。
4、风险应对的质量有待提高。从风险管理实施的实际效果来看，原来管理员的大部分执法责任转移到了风险应对人员身上，加之部分人员业务素质还不能完全适应新的税源管理模式，严重影响了风险应对的质量。
(二)原因分析
1、风险评估模型不全，造成风险识别不完全。基层税务机关实施风险管理起步较晚，目前的风险评估模型仅于固定税源以及*些简单的风险评估模型，由于经济多元化及各行业自身的特殊性，目前还没有建立比较的风险评估模型，影响了风险应对的针对性。
2、风险评估模型不科学，造成风险疑点不真实。尽管各地税务机关逐步建立了*些风险评估模型，但从风险推送后反馈的应对结果看，*些风险评估模型及风险指标的预警值不尽合理，难以准确捕捉税源监管过程的漏洞，风险疑点有失真实。
3、风险应对缺乏有效控制，。目前风险管理机构实施风险管理基本上处于起步阶段，由于对风险管理的过程缺乏科学、规范的控制，加之风险应对的考核奖惩措施还没有完全到位，致使*些涉税风险疑点并未消除。
三、基层税务机关提高风险管理水平的实践
以培养兼具理论水平与实战技能的风险管理团队为目标,将各自*立、分布松散的业务骨干选拔到风险识别团队中，组建多层次、风险管理人才梯队。建立税收风险监控管理平台，通过对内部、外部涉税数据开展税收风险防范指标分析和数据评估，生成税收风险疑点信息，对相关信息进行分*分类处理，建立规范的风险指标管理流程。在系统内部以风险任务工作流的形式，按照风险管理团队→相关科室、分局→相应岗位操作人员的推送流程，从上至下进行风险任务的分层解剖，系统性地开展纳税评估、涉税调查、催报催缴和税务稽查等风险管理。风险管理部门对税收风险防范工作任务流转及其反馈信息进行跟踪，全程监控税收风险任务的处理流程和处理结果，及时统计和汇总风险任务的处理情况，从而形成风险防范、日常管理、纳税评估和税务稽查的整体联动、全程监控。
(二)设定风险评估指标，风险管理层*化。
在按照规模、行业、事项对税源进行分类的同时，引入税收风险指标的参照系数，科学确定重点税源和*般税源，将有限的征管资源应用到税收风险*大的纳税人上。根据税收征管程序和风险管理流程，将税源管理职责在不同层*、不同部门和不同岗位之间进行合理分工，从而形成以规模管理、行业管理和风险管理为主要特点的税源分类模式。在风险管理操作层面，将全系统的风险应对分为县局和税源管理分局两个层*进行。县局层面主要针对全局性的、方向性的风险进行操作，对全县风险数据的完整性、逻辑合理性进行审核，建立统*的后台技术支撑，确定风险数据的等*、类别、规模、推送应对的部门以及处理方式，确定风险数据的推送方式、频率及各环节完成时限，并运用风险管理平台推送至相应部门。基层税源管理局侧重于对县局推送的风险任务开展具体应对和处理。按照分*风险管理机制，形成风险指标和任务数据的产生处理办法，应用系统分析风险基础数据，设计风险管理任务模板，进而将分析结果纳入风险管理平台，生成风险待办任务，通过具体应对处理形成上下联动的风险防控体系。
(三)建立风险数据监控平台，风险预警信息化。
充分发挥信息技术在税源管理过程中的支撑作用，结合工作实际研发税源监控软件，主要内容涵盖涉税事项的前置办理、日常税源管理、基础资料信息等方面，并与减免税、行政处罚等税收管理业务进行有效对接，形成以涉税事项管理为基础的税源管理信息平台。对每个风险管理任务流转环节，采用系统自动预警提示和手机短信提醒两种方式，风险责任处理人只要登录系统，就可以及时查看到*新需要处理的风险信息，即使不在电脑旁，也能通过短信查看消息，以便及时处理。对于各类税收风险指标，风险管理平台将直接对风险应对情况进行审核，自动计算工作进度，以此作为下*步的考核依据。对外，明确风险提示的内容，根据纳税人易出现涉税风险的具体情形，归结出税务登记、纳税申报、帐簿管理、发票管理、税务检查、法律责任等风险事项，利用风险提示告知、短信提醒、税企QQ群等信息平台进行风险预警，及时告知纳税人存在的涉税风险和整改措施，使纳税人的*般风险得到事前防范，提高纳税人的税法遵从度。
(四)建立完善机制，应对考核标准化。
通过制定《税收风险管理操作手册》、《税收风险管理实施办法》等风险管理制度，建立分*分类的风险应对处理机制。在风险管理团队分别设置综合管理岗、信息管理岗、分析识别岗和应对实施岗，明确各岗位的工作职责，确保各岗位人员各司其职、各尽其责。在县局层面，做好风险事项的分析、推送和考核工作，与各业务科室紧密合作，确保风险事项*个出口、绩效考核*个标准。同时，将风险应对工作纳入绩效考核范围，以税收风险管理平台为依托，按月依据风险指标的特性，将当月生成的风险数据分成机考类风险指标、人机结合类风险指标以及突发性风险指标三种。凡是能够通过系统生成的结果，*律以系统数据为准，保证每*条风险应对记录都有迹可循、有案可查。在此基础上，系统对每条风险数据的应对完整性和及时性都做及时审核，确保税收风险得到及时有效化解，风险应对落到实处。
四、税源条件下加强风险管理的思考
当前，正值税源管理改革向纵深推进的关键时期，科学分析风险管理的内在因素并将其引入税源管理的全过程，对提高税收征管质量、促进纳税遵从、构建和谐征纳关系具有积极意义。在税源管理条件下，应从下几个方面强化风险管理。
㈠提高基础数据的有效性。完善基础信息推送机制，按照数据采集标准，严把数据入口关，对涉及税务登记、税种认定、发票管理、申报征收多个环节的数据进行逐*审核，强化对动态信息的跟踪管理和及时更新;拓宽第三方信息的获取渠道，加强与银行等金融单位的信息共享，掌握纳税人全部银行账号，对纳税人收入、支出等进行网上比对，着力解决征纳双方信息不对称问题;强化数据分析应用，搭建贯通各层*、部门、岗位的涉税数据分析应用平台，加强涉税数据整理存储、信息互通、加工分析和挖掘应用，为风险管理提供支持。
㈡提高模型建设的规范性。针对税源管理的重点、难点结合税源分布，合理划分风险管理的行业。对行业内各企业的生产工艺、历史数据、税负情况进行分析，科学确定风险管理的预警指标，通过科学的风险识别模型提高税收风险管理的针对性，有效地解决风险分析针对性不足、管理效果不佳的问题。对风险应对结果及时跟踪反馈，不断对风险模型、风险指标预警值进行*化和修正，提高风险应对的实效性。对于风险点识别较少、指标单*的风险模型逐步淘汰，不断提升风险识别的工作效率。
㈢提高风险管理。除了原有的税务稽查和纳税评估外，*方面增加辅导自查，针对纳税人可能存在的风险，结合实际选择宣传培训、发送风险提示通知等不同的方式，辅导纳税人针对可能存在的问题进行自查自纠，做到还责、还权于纳税人。另*方面按行业分类进行集中约谈，根据风险分析掌握的风险因素，定期开展行业涉税风险提醒，向纳税人解释所属行业税务处理中的风险点，帮助企业提高事前防范风险的能力，提高纳税人税法遵从度。
㈣提高绩效考核的科学性。按照不同的岗位职责建立岗职匹配的绩效考核制度，从风险应对的数量、结果以及风险识别差异等多个方面建立科学的绩效考评体系，以提高风险应对的质量和效率。加强风险应对环节的过程控制，须让风险应对人员知道做什么、怎么做，对风险应对的措施、方法、步骤作出具体明确的规定，以便事后的监督和评价。强化对应对结果的评价，重点评价风险应对的准确性和有效性，从而对风险应对的工作成效作出客观准确的评价。
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